淺析對網(wǎng)約車平臺監(jiān)管的“度”

《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下稱“《暫行辦法》”）自2016年11月1日施行以來，各地相繼出臺了針對網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理的實施細則。行業(yè)監(jiān)管的細化雖然使從事網(wǎng)絡預約出租汽車的互聯(lián)網(wǎng)公司（以下簡稱“網(wǎng)約車平臺”）有法可依，但同時也是給網(wǎng)約車平臺戴上了“緊箍咒”。

政府監(jiān)管如何做到一方面解決消費者面臨的窘?jīng)r，一方面合理引導新興互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展？筆者從各地實施細則的規(guī)定入手，分析各地對網(wǎng)約車平臺的具體監(jiān)管方式，探討規(guī)制自由與價值之間的選擇，試圖引起一些思考。

目前已出臺的網(wǎng)約車監(jiān)管法律位階最高的是《暫行辦法》，其中第五條規(guī)定了對網(wǎng)約車平臺的規(guī)范條件，即申請從事互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營的，除應當具備線上線下能力以外，還應當“（一）具有企業(yè)法人資格；（二）具備開展網(wǎng)約車經(jīng)營的互聯(lián)網(wǎng)平臺和與擬開展業(yè)務相適應的信息數(shù)據(jù)交互及處理能力，具備供交通、通信、公安、稅務、網(wǎng)信等相關監(jiān)管部門依法調(diào)取查詢相關網(wǎng)絡數(shù)據(jù)信息的條件，網(wǎng)絡服務平臺數(shù)據(jù)庫接入出租汽車行政主管部門監(jiān)管平臺，服務器設置在中國內(nèi)地，有符合規(guī)定的網(wǎng)絡安全管理制度和安全保護技術措施；（三）使用電子支付的，應當與銀行、非銀行支付機構簽訂提供支付結(jié)算服務的協(xié)議；（四）有健全的經(jīng)營管理制度、安全生產(chǎn)管理制度和服務質(zhì)量保障制度；（五）在服務所在地有相應服務機構及服務能力；（六）法律法規(guī)規(guī)定的其他條件。外商投資網(wǎng)約車經(jīng)營的，除符合上述條件外，還應當符合外商投資相關法律法規(guī)的規(guī)定?！?/p>

通過對全國216個城市出臺的網(wǎng)約車管理實施細則進行梳理分析可知，大部分城市的網(wǎng)約車監(jiān)管實施細則是以上述規(guī)定為框架進行整理補充，具體內(nèi)容如下：

（一）各地實施細則中關于企業(yè)資質(zhì)的要求不同

《暫行辦法》第五條一款規(guī)定網(wǎng)約車平臺需要具有法人資格，但是仔細研究各地的實施細則就會發(fā)現(xiàn)，不同的城市對于平臺資質(zhì)具有不同的要求。

大致可分為四類，第一，只要求具有企業(yè)法人資格的城市有109個；第二，要求在本行政區(qū)域內(nèi)設立企業(yè)法人資格的企業(yè)或具有營業(yè)執(zhí)照的分支機構的城市共有20個；第三，要求本市具有企業(yè)法人資格，非本市的應當設立分支機構的規(guī)定有66個；最后，要求在本市注冊其具有獨立法人資格或者具有納稅能力的有21個城市。分布如圖。

（二）各地實施細則中對于網(wǎng)約車平臺辦公場所的規(guī)定

從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，“在本市有固定辦公場所、培訓教育場所”、“本市有與經(jīng)營規(guī)模相適應的辦公場所”是各地實施細則對《暫行辦法》第五條第五款的細化規(guī)定。

百色市要求網(wǎng)約車平臺在申請本地運營“須有不少于40平方米的固定辦公場所，以及不少于50平方米的營運駕駛員培訓、學習場所”。中山市要求網(wǎng)約車平臺“辦公場地面積不少于60平方米，培訓教室面積不少于120平方米（租用他人房屋、場地作為經(jīng)營辦公場所、培訓教室的，要簽訂一年以上合法有效的租用合同）”。更有甚者，實施細則直接規(guī)定服務機構的地理位置，使互聯(lián)網(wǎng)平臺失去更多選擇的空間。

（三）網(wǎng)約車平臺配置專職管理崗位成為多數(shù)城市監(jiān)管網(wǎng)約車平臺的方式之一

在調(diào)查樣本中，共有31個城市在實施細則中設置了專職管理人員的要求，例如嘉興市規(guī)定“安全管理人員不少于2人”，資陽市規(guī)定按每20輛車1人的標準予以配備專職安全生產(chǎn)管理人員，其它的細則基本上以概括的形式規(guī)定了網(wǎng)約車平臺需要具有與經(jīng)營規(guī)模相適應的辦公場所和企業(yè)管理人員，參照了客運管理的規(guī)定網(wǎng)約車平臺的監(jiān)管方式。

（四）同一個省級下，各個市級行政監(jiān)管規(guī)則不一致的現(xiàn)象普遍

 網(wǎng)約車平臺應為消費者提供出行的便利，但是由于各個政府對于《暫行辦法》的理解不一致，因此各個地方出具的實施細則也有所不同。例如廣東廣州只需要網(wǎng)約車平臺在當?shù)鼐哂蟹ㄈ速Y格并得到網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營許可證就可以合法運營，但是在佛山，增加了一條“非本市注冊的企業(yè)法人應當在本市設立分支機構”。經(jīng)過總結(jié)分析，類似的情況普遍存在，不利于整個市場的融合和發(fā)展。

在規(guī)制理論與實踐中，更多強調(diào)政府去規(guī)制市場和社會，糾正市場失靈與社會失靈。但作為規(guī)制責任的一部分，需要回答的問題包括“誰來規(guī)制規(guī)制者？”

（一）僅從事實層面看，實施細則對于網(wǎng)約車平臺的限制過多，不利于該行業(yè)的發(fā)展

從圖一中可以看出，第二、三、四類的監(jiān)管方式共占49.5%，也就是說將近一半的城市對于網(wǎng)約車平臺的監(jiān)管更加嚴苛。

例如，欽州市規(guī)定每個網(wǎng)約車平臺公司只允許在市區(qū)、縣設立1家分支機構或服務機構。珠海政府在其頒布的《珠海市網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行規(guī)定》中，第七條規(guī)定“非本市注冊的企業(yè)法人應當在本市設立二級以上分支機構”，因此監(jiān)管者在標準設定上，給網(wǎng)約車平臺企業(yè)帶來更多的挑戰(zhàn)，直接或間接限制平臺的市場競爭力。

（二）部分實施細則超過監(jiān)管部門的裁量權，與《暫行辦法》存在沖突

 通過以上事實可知，地方層面的監(jiān)管由于對裁量權的理解不一致，即使是同一個省，不同市之間監(jiān)管也有很大的差別。

根據(jù)《立法法》的規(guī)定“地方政府不得設定減損公民、法人和其它組織權利或者增加其義務的規(guī)范”。在《暫行辦法》規(guī)定網(wǎng)約車平臺合法的前提下，地方政府不得給當事人增設義務。

三、提出建議

（一）網(wǎng)約車監(jiān)管中的秩序價值服務于自由價值，監(jiān)管部門應當采取“前期自由后期規(guī)范”的監(jiān)管方式

自由與秩序是相輔相成的，任何新興事物的發(fā)展都需要一定的自由空間。在互聯(lián)網(wǎng)科技發(fā)展的初期，監(jiān)管部門采取的手段應當是鼓勵網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展，在合法的前提下給新興業(yè)態(tài)留下足夠的發(fā)展空間，而不是一開始就把“發(fā)展之門”緊緊拽在手里，再一點點打開。

在網(wǎng)約車監(jiān)管中，網(wǎng)約車新政以及實施細則所要追求和實現(xiàn)的監(jiān)管秩序應當服務于網(wǎng)約車發(fā)展自由，而不是相反。網(wǎng)約車平臺作為該行業(yè)的主導者和變革者，過度監(jiān)管只會束縛參與者的創(chuàng)新，重新走上傳統(tǒng)出租車的道路。

（二）鑒于網(wǎng)約車市場是不可分割的整體，監(jiān)管方式也要創(chuàng)新，在中央層面統(tǒng)一立法監(jiān)管網(wǎng)約車平臺是最好的方式

 一方面，網(wǎng)約車平臺需要被監(jiān)管。網(wǎng)約車市場廣闊，需要引路者平衡各方之間的利益，政府正好充當平臺企業(yè)與消費者之間的“調(diào)解員”，將監(jiān)督的目光由事前轉(zhuǎn)向事中和事后，進而推動出租車市場的深入改革。

另一方面，新興產(chǎn)業(yè)需要創(chuàng)新監(jiān)管模式，而不是路徑依賴，任由地方以行政區(qū)劃為單位分散管理。互聯(lián)網(wǎng)縮短了科技與消費者的距離，政府管理也應該推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，順應潮流，給平臺企業(yè)一定的自由空間。在中央立法層面把握宏觀大局，建立全國統(tǒng)一的監(jiān)管標準，整體上協(xié)調(diào)網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展，進而降低各地區(qū)監(jiān)管的成本，引導網(wǎng)約車行業(yè)有序發(fā)展。

《暫行辦法》和各地實施細則的相繼頒布，多地“打車難”的情況卷土重來，進而引發(fā)了對如何把握網(wǎng)約車平臺監(jiān)管的“度”的討論。在監(jiān)管中，政府應當正確處理保障發(fā)展自由與維護監(jiān)管秩序之間的平衡，網(wǎng)約車平臺積極創(chuàng)新運營方式、優(yōu)化內(nèi)部管理，降低政府的監(jiān)管成本，才能共同促進該行業(yè)的發(fā)展。

[1]參見宋華琳《邁向規(guī)制與治理的法律前沿—評科林·斯科特新著<規(guī)制、治理與法律：前言問題研究>》

[2]參見程琥，《我國網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突及其整合》，載于《環(huán)球法律評論》，2018年第2期