他山之石，可否攻玉？——全球網(wǎng)約車監(jiān)管政策對(duì)比

近年來，網(wǎng)約車迅猛發(fā)展，給人們的出行帶了新體驗(yàn)，提供了新選擇，也帶來了很大的便利。我國(guó)網(wǎng)民對(duì)以網(wǎng)約車為代表的共享模式接受度逐步提升，共享經(jīng)濟(jì)的理念已深入人心。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車用戶規(guī)模達(dá)2.25億，網(wǎng)約車用戶在我國(guó)網(wǎng)民中的滲透率達(dá)到30.6%。但是近期，網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)生了多起危害乘客安全的惡性事件，網(wǎng)約車安全問題立即成為輿論漩渦的中心，引發(fā)大眾熱議和關(guān)注。實(shí)際上不僅是在我國(guó)，網(wǎng)約車快速發(fā)展所帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)已經(jīng)成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)話題，深入研究國(guó)外監(jiān)管政策與趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)行業(yè)管理具有很好的借鑒意義。

從全球主要國(guó)家或城市看，對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管態(tài)度和重點(diǎn)不盡相同，呈現(xiàn)三種類型。

部分國(guó)家或城市采取較為嚴(yán)格的態(tài)度，將網(wǎng)約車納入出租車管理框架，要求網(wǎng)約車平臺(tái)、司機(jī)、車輛三者分別獲取運(yùn)營(yíng)牌照。如英國(guó)倫敦，要求平臺(tái)獲得類似傳統(tǒng)出租車行業(yè)的運(yùn)營(yíng)執(zhí)照，要求車輛擁有傳統(tǒng)出租車牌照，要求司機(jī)獲得出租車駕駛員執(zhí)照、年滿21周歲、駕齡在3年以上，同時(shí)還必須擁有在英國(guó)生活、工作的合法身份。美國(guó)紐約，要求平臺(tái)獲得出租車和轎車委員會(huì)頒發(fā)的TNC（交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)公司）牌照，要求司機(jī)需持有TNC Driver和NYC TLC駕照兩種牌照，要求車輛獲得TLC牌照和商業(yè)保險(xiǎn)。今年8月，紐約市政府宣布將在一年內(nèi)不再新增網(wǎng)約車。日本東京和韓國(guó)首爾都要求平臺(tái)、車輛和司機(jī)取得類似傳統(tǒng)出租車行業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可，還要求Uber與當(dāng)?shù)氐某鲎廛嚮蛘咂囎赓U公司合作，不允許私家車提供網(wǎng)約車服務(wù)。我們發(fā)現(xiàn)，目前全球?qū)W(wǎng)約車實(shí)施嚴(yán)監(jiān)管的主要是一些國(guó)家的首都或超大型城市，主要考慮有三：一是這些城市人口密度較大，道路資源相對(duì)緊缺，網(wǎng)約車會(huì)加劇交通負(fù)擔(dān)。二是這些城市的公共交通（地鐵、公交等）發(fā)達(dá)，可以滿足大部分出行需求。例如東京市民的交通出行總量中地鐵占86%。三是這些城市的傳統(tǒng)出租車行業(yè)抵制情緒強(qiáng)烈，甚至出現(xiàn)了大規(guī)模的罷工、暴動(dòng)等。如英國(guó)倫敦就曾爆發(fā)8000名出租車司機(jī)罷工事件。

絕大多數(shù)國(guó)家或城市采取包容的態(tài)度，制定了寬松的網(wǎng)約車新政。從全球來看，許多國(guó)家和地區(qū)對(duì)網(wǎng)約車都采取了較為開放包容的態(tài)度，并未設(shè)置過高的準(zhǔn)入門檻。其中，最具代表的便是美國(guó)。除紐約以外，美國(guó)各州及多倫多對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行了重新定義，制定了有別于傳統(tǒng)出租車且適應(yīng)共享經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式的監(jiān)管措施。以美國(guó)為例，2013年9月，加州公共事業(yè)委員會(huì)創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新概念，首次將Uber等稱為“交通網(wǎng)絡(luò)公司”（TNC）。此后，美國(guó)各州延用了這一定義。截止2017年6月，美國(guó)哥倫比亞華盛頓特區(qū)及48個(gè)州均對(duì)TNC作出相關(guān)立法。

極少數(shù)國(guó)家或城市出于保護(hù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的角度完全禁止網(wǎng)約車在本國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。這些國(guó)家一般在出租車行業(yè)發(fā)起群體事件之后，對(duì)網(wǎng)約車實(shí)行行業(yè)禁令。如土耳其，2016年工會(huì)的出租車司機(jī)和三大政黨代表抗議Uber在本國(guó)非法經(jīng)營(yíng)網(wǎng)約車業(yè)務(wù)，最終土耳其政府認(rèn)為，Uber是非法出租車業(yè)務(wù)。再如阿根廷，2016年布宜諾斯艾利斯的數(shù)百名出租車司機(jī)，通過司機(jī)工會(huì)上訴至最高法院，2017年1月底，阿根廷司法部委判定宣布Uber為違法行為，并下令在全國(guó)封鎖該平臺(tái)。

城市規(guī)?；虺休d力、新舊業(yè)態(tài)沖突等都不是制定網(wǎng)約車政策考量的決定性因素。全球有很多大城市選擇嚴(yán)監(jiān)管，但也有很多大城市選擇包容發(fā)展；有些城市面對(duì)出租車罷工選了嚴(yán)監(jiān)管甚至禁止發(fā)展，但也有很多城市選擇促進(jìn)新舊業(yè)態(tài)的公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，各國(guó)網(wǎng)約車政策的差異實(shí)際上反應(yīng)的是監(jiān)管當(dāng)局的意志與選擇。我國(guó)于2016年7月出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，將網(wǎng)約車定義為非巡游的預(yù)約出租汽車，并要求平臺(tái)、車輛、司機(jī)分別取得相應(yīng)許可證。因此，總體上我國(guó)的監(jiān)管模式可以劃入第一類監(jiān)管態(tài)度，接近倫敦、紐約、日本的類出租車管理模式。

從監(jiān)管目標(biāo)來看，我國(guó)的網(wǎng)約車政策目標(biāo)更加多元，包括了平衡新舊業(yè)態(tài)、統(tǒng)籌城市規(guī)劃、保障運(yùn)營(yíng)安全、保障乘客權(quán)益、促進(jìn)新能源汽車普及等社會(huì)管理目標(biāo)。美國(guó)的網(wǎng)約車政策目標(biāo)較為單一，以保障安全為主要導(dǎo)向。

從業(yè)態(tài)定位來看，我國(guó)網(wǎng)約車政策明確提出“按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的原則，有序發(fā)展網(wǎng)約車”的總體定位，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)約車與出租車之間為互補(bǔ)關(guān)系而非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。基于這一定位的突出表現(xiàn)是我國(guó)對(duì)車輛設(shè)置了軸距、排量、價(jià)格等特殊要求，引導(dǎo)其面向高端需求提供出行服務(wù)，為用戶提供差異化服務(wù)。美國(guó)的監(jiān)管政策認(rèn)為新舊業(yè)態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)交由市場(chǎng)決定。

從平臺(tái)管理要求來看，在牌照申請(qǐng)方面，我國(guó)政策要求網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)必須到每一個(gè)直轄市、設(shè)區(qū)的地級(jí)市、甚至設(shè)區(qū)的縣級(jí)市申請(qǐng)牌照，申請(qǐng)的政府層級(jí)過低，增加企業(yè)合規(guī)成本。而美國(guó)大多數(shù)地區(qū)只要求在州一級(jí)取得牌照，即可在州內(nèi)所有城市開展業(yè)務(wù)。在屬地管理方面，我國(guó)各地政策大多要求網(wǎng)約車平臺(tái)企業(yè)在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分公司或分支機(jī)構(gòu)，在當(dāng)?shù)赜邢鄳?yīng)服務(wù)場(chǎng)地和經(jīng)營(yíng)人員。美國(guó)大部分地區(qū)不要求平臺(tái)企業(yè)在本地設(shè)立服務(wù)機(jī)構(gòu)，極少數(shù)地區(qū)要求在當(dāng)?shù)卦O(shè)立辦事處，但僅限于州層面。

從數(shù)據(jù)監(jiān)管要求來看，我國(guó)對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)的數(shù)據(jù)提出了較為具體的要求。主要包括，要求平臺(tái)公司在取得許可證后，自次日零時(shí)起向部級(jí)平臺(tái)傳輸相關(guān)基礎(chǔ)靜態(tài)信息以及訂單信息、經(jīng)營(yíng)信息、定位信息、服務(wù)質(zhì)量信息等運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)。美國(guó)大部分州沒有要求網(wǎng)約車平臺(tái)向監(jiān)管部門提供實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，通常僅要求網(wǎng)約車平臺(tái)自己記錄數(shù)據(jù)，只在有需要時(shí)將數(shù)據(jù)提供給監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

從國(guó)內(nèi)外對(duì)比看，監(jiān)管目標(biāo)的多元化和單一性是最重要的區(qū)別。我國(guó)各級(jí)地方政府給網(wǎng)約車賦予了較多社會(huì)管理目標(biāo)，這也是我國(guó)政策較為細(xì)化和復(fù)雜的主要原因。對(duì)于網(wǎng)約車的監(jiān)管，建議各地監(jiān)管部門采取因地制宜的方式，制定更加適合當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)約車發(fā)展的監(jiān)管政策，轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，強(qiáng)化安全管理，鼓勵(lì)和推動(dòng)網(wǎng)約車更好、更快、更平穩(wěn)的發(fā)展，滿足用戶更多出行需求。

　　——不設(shè)統(tǒng)一業(yè)態(tài)定位和監(jiān)管目標(biāo)，擴(kuò)大地方因地制宜的權(quán)力

　　一是在業(yè)態(tài)定位上，允許各地根據(jù)情況，推動(dòng)網(wǎng)約車與出租車的公平競(jìng)爭(zhēng)或融合發(fā)展。二是在監(jiān)管目標(biāo)上，允許各地根據(jù)情況，設(shè)定主要考慮的監(jiān)管目標(biāo)。比如有些超大城市可以將承載力作為主要目標(biāo)，適當(dāng)控制網(wǎng)約車規(guī)模；有些城市將安全作為主要目標(biāo)，在準(zhǔn)入上減少非安全因素的要求。

　　——轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管模式，適應(yīng)網(wǎng)約車平臺(tái)發(fā)展特點(diǎn)

　　一是實(shí)施分層監(jiān)管，政府負(fù)責(zé)平臺(tái)的準(zhǔn)入審查并制定司機(jī)、車輛的準(zhǔn)入條件，同時(shí)要求由平臺(tái)實(shí)施針對(duì)司機(jī)、車輛的準(zhǔn)入審查，降低政府準(zhǔn)入審查的壓力。二是將平臺(tái)的牌照申請(qǐng)層級(jí)和設(shè)立分公司的要求提升至地市級(jí)以上，待平臺(tái)和數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則完善后可逐步過渡到省級(jí)或者區(qū)域級(jí)。

　　——強(qiáng)化安全審查要求，保障用戶安全出行

　　一是政府進(jìn)一步為平臺(tái)對(duì)接全國(guó)公民身份信息、違法犯罪人員信息、在逃人員信息等數(shù)據(jù)系統(tǒng)提供便利，要求平臺(tái)加強(qiáng)司機(jī)背景調(diào)查。二是建議政府制定更為詳細(xì)具體的車輛安全審查標(biāo)準(zhǔn)，交由認(rèn)可的第三方機(jī)構(gòu)做安全認(rèn)證，平臺(tái)在介入車輛前對(duì)其安全資質(zhì)進(jìn)行核查。

　　——統(tǒng)一大數(shù)據(jù)監(jiān)管，明確數(shù)據(jù)上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)和范圍

　　一是由行業(yè)主管部門構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，并向地方開放接口提供實(shí)時(shí)的數(shù)據(jù)請(qǐng)求，不再要求各地都建監(jiān)管平臺(tái)。二是明確數(shù)據(jù)上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)和范圍，要求數(shù)據(jù)從全面實(shí)時(shí)上報(bào)調(diào)整為重點(diǎn)及時(shí)報(bào)告。

作者簡(jiǎn)介