省市級綜合交通十四五發(fā)展規(guī)劃編制中需要考慮的幾個(gè)關(guān)系

目前，很多省市正在展開綜合交通十四五發(fā)展規(guī)劃的編制工作。與一般情況下五年規(guī)劃只是相對單純地落實(shí)中長期規(guī)劃的階段性任務(wù)不同，當(dāng)前行業(yè)領(lǐng)域編制的十四五規(guī)劃還需要與國家正在推進(jìn)的國土空間規(guī)劃體系相銜接，并根據(jù)國家治理體系和治理能力提升要求，順應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展與時(shí)俱進(jìn)。這要求從土地資源使用、生態(tài)環(huán)境影響、相關(guān)規(guī)劃關(guān)聯(lián)等角度，思考一些重要的問題。

 1.      相關(guān)規(guī)劃之間的關(guān)系

從本質(zhì)上看，政府規(guī)劃是一種公共政策的安排，而并非簡單的建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃。正因?yàn)槿绱耍瑔雾?xiàng)規(guī)劃與整個(gè)規(guī)劃體系的關(guān)系顯得非常重要，影響到公共資源配置等的嚴(yán)肅性和協(xié)調(diào)性。

通常，五年規(guī)劃必須以上位規(guī)劃為編制前提，不能隨意突破上位中長期規(guī)劃的剛性約束控制。但是，近年來國家空間戰(zhàn)略發(fā)生了許多重要的變化，且為恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)會(huì)加大推進(jìn)包括城際高速鐵路和城際軌道交通的“新基建”力度，原有中長期規(guī)劃存在的一些不適應(yīng)性顯露出來。正在編制的國土空間規(guī)劃強(qiáng)化了“多規(guī)合一”的原則，是從全局上對于空間資源使用以及各種使用相互間關(guān)系的統(tǒng)籌安排，實(shí)質(zhì)上形成了整個(gè)規(guī)劃體系的調(diào)整期，產(chǎn)生了一個(gè)對各種中長期規(guī)劃調(diào)整協(xié)調(diào)的政策窗口。

充分利用這一政策窗口，綜合交通五年規(guī)劃規(guī)劃可以重新審視處于上位規(guī)劃位置的行業(yè)中長期規(guī)劃的適應(yīng)性，利用國土空間規(guī)劃平臺(tái)對原有方案進(jìn)行必要的調(diào)整優(yōu)化，并爭取相應(yīng)的資源配置。這種調(diào)整并非對中長期規(guī)劃嚴(yán)肅性的破壞，而是充分利用上位綜合性規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）的協(xié)調(diào)機(jī)制。

不過需要注意的問題是，為了使用好上位綜合規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，綜合交通規(guī)劃要學(xué)會(huì)說規(guī)劃領(lǐng)域的“普通話”。即要從空間組織、產(chǎn)業(yè)組織和生態(tài)保護(hù)角度來討論交通項(xiàng)目的功能定位和空間布局，擺脫就交通論交通的視野局限。

從相關(guān)規(guī)劃工作安排來看，基本同步推進(jìn)的還有“綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃”。這也是一個(gè)具有頂層設(shè)計(jì)定位的行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃。從規(guī)劃管理工作角度來看，相關(guān)協(xié)調(diào)工作一方面需要明確“綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)”與綜合交通十四五發(fā)展規(guī)劃所涉及的“綜合交通網(wǎng)絡(luò)”的關(guān)系（一張網(wǎng)還是兩張網(wǎng)？），避免規(guī)劃之間的沖突和脫節(jié)；另一方面也需要明確“綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃”與國土空間規(guī)劃協(xié)同的任務(wù)分工，以確定綜合交通十四五規(guī)劃與兩者的銜接關(guān)系。

2.      交通系統(tǒng)與國土空間組織的關(guān)系

交通網(wǎng)絡(luò)是國土空間的骨架和血脈，這一方面表征了綜合交通系統(tǒng)的重要地位，另一方面反映出對交通系統(tǒng)的功能要求。交通系統(tǒng)建設(shè)并非簡單地滿足空間流動(dòng)需求，更為重要的是將各種用途的土地開發(fā)活動(dòng)組織成為有機(jī)整體，協(xié)調(diào)城市建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等與自然生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。

同時(shí)，交通設(shè)施又是對自然生態(tài)環(huán)境影響巨大的人工建造物，交通活動(dòng)是對社會(huì)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)影響巨大的空間流動(dòng)。各種空間使用之間的關(guān)系矛盾沖突，往往通過交通擁堵、交通污染等表現(xiàn)出來。在國土空間高質(zhì)量發(fā)展階段，港口建設(shè)與海岸生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，港-城矛盾，高速公路與城市路網(wǎng)的銜接方式等，均是要認(rèn)真處理的空間關(guān)系。

從國土空間組織角度對綜合交通網(wǎng)絡(luò)的重新審視，有助于對于交通與用地、綜合交通網(wǎng)絡(luò)與城市及產(chǎn)業(yè)區(qū)之間關(guān)系的整合優(yōu)化。但這并非是規(guī)劃文本修飾中的“穿衣戴帽”，而是從產(chǎn)業(yè)空間、社會(huì)空間組織角度，深入分析對綜合交通網(wǎng)絡(luò)空間連通所產(chǎn)生的需求，并評估交通系統(tǒng)所產(chǎn)生的貢獻(xiàn)及負(fù)面影響后，制定的具有實(shí)際效應(yīng)的行動(dòng)。

例如，圍繞一帶一路倡議我國近年來進(jìn)行了一系列重要的探索。通過“港口+自貿(mào)區(qū)+國內(nèi)產(chǎn)業(yè)基地”的系統(tǒng)建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)釋放和構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展空間；通過“沿海中心城市＋海外港口產(chǎn)業(yè)合作區(qū)”，推動(dòng)樞紐港口的地位提升等?？偨Y(jié)這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有助于提升對產(chǎn)業(yè)布局、空間開發(fā)關(guān)系的理解能力，也有助于明晰這類空間關(guān)系所產(chǎn)生的交通網(wǎng)絡(luò)布局要求。

又如，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)升級一般經(jīng)歷“創(chuàng)新-成熟-標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)”三個(gè)發(fā)展階段，處于不同階段的企業(yè)對于外部環(huán)境的要求具有很大的差異。這正是經(jīng)濟(jì)全球化和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代很多產(chǎn)業(yè)仍然在人力資本、土地資本高地形成集聚的重要原因之一，也是判斷融入國際開放體系背景下國內(nèi)產(chǎn)業(yè)與國際合作之間關(guān)系的依據(jù)。適應(yīng)區(qū)域和城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，合理構(gòu)建交通和物流系統(tǒng)，是合理確定綜合交通系統(tǒng)規(guī)劃的重要原則。站在政府角度來看，社會(huì)供應(yīng)鏈可以劃分為低成本供應(yīng)鏈與快速響應(yīng)供應(yīng)鏈，分別對應(yīng)于依靠價(jià)格競爭和依靠產(chǎn)品更新?lián)Q代競爭的兩大類產(chǎn)業(yè)模式。兩種社會(huì)供應(yīng)鏈對交通基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸組織能力提出了不同的要求，不理解這種差別往往容易出現(xiàn)南轅北轍的規(guī)劃錯(cuò)誤。

再有，對于許多重要的樞紐港口城市來說，港-城矛盾是空間關(guān)系中的一個(gè)重要問題。大量集裝箱卡車的運(yùn)行，一方面給港口和城市帶來活力，另一方面也產(chǎn)生了破壞城市空間環(huán)境質(zhì)量的負(fù)面效應(yīng)。因而，港口集疏運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)并非單純的保障空間流動(dòng)，還需要通過安排好貨運(yùn)通道與道路網(wǎng)絡(luò)的布局關(guān)系等措施，控制相關(guān)交通流對城市空間的負(fù)面影響。

3.      交通建設(shè)與系統(tǒng)使用功能之間的關(guān)系

在充分肯定前期交通建設(shè)所發(fā)揮作用的同時(shí)，也必須看到部分交通設(shè)施使用效益存在的問題。正如我們所看到的那樣，相當(dāng)部分市域鐵路客流密度不高，城市地鐵規(guī)模效益不好，常規(guī)公交客流呈現(xiàn)下降趨勢等問題的存在，都造成了系統(tǒng)和行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的隱患。

交通系統(tǒng)系統(tǒng)功能與空間流動(dòng)需求特點(diǎn)的契合，是綜合交通規(guī)劃中需要關(guān)注的重要問題。在綜合交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中，在省市級層面需要明確的一個(gè)重要結(jié)構(gòu)性問題，是“城市-都市圈-城市群-廣域”四個(gè)層次的軌道與鐵路的網(wǎng)絡(luò)功能的協(xié)調(diào)與整合。

以和諧號為代表的鐵路客運(yùn)列車，與城市地鐵車輛相比具有速度快的優(yōu)勢，但同時(shí)也存在加減速距離長、超載承受能力弱、上下客時(shí)間長等特點(diǎn)。因而一般用于站距大、客流波動(dòng)性小的線路，且采用限定車次乘坐、站廳候車的服務(wù)方式。此外，鐵路車輛與城市軌道由于電力制式、空間限界的差異，存在與城市地鐵互通運(yùn)行的障礙。

“城市-都市圈-城市群-廣域”四個(gè)層次的客運(yùn)交通存在很大的差異性，這種差異與不同類型空間流動(dòng)所要求的時(shí)效性密切相關(guān)。城市內(nèi)部客運(yùn)交通是日常生活中頻繁產(chǎn)生的空間移動(dòng)需求，其時(shí)效性要求最高；都市圈中存在一定規(guī)模的通勤交通，同樣有相當(dāng)部分乘客具有強(qiáng)時(shí)效要求；城市群乘客中存在部分當(dāng)天往返商務(wù)出行人群，盡管使用頻率達(dá)不到日常生活的出行強(qiáng)度，但仍然對于“定車次乘坐-站廳候車”的服務(wù)模式存在接受阻力。服務(wù)于城市群和都市圈的區(qū)域軌道（/鐵路）因此產(chǎn)生“公交化”運(yùn)行需求，并非以設(shè)計(jì)速度為先進(jìn)性標(biāo)志，而是與空間流動(dòng)時(shí)效的契合度為規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。

另外，省市級綜合交通十四五發(fā)展規(guī)劃的著力點(diǎn)，不僅需要關(guān)注重點(diǎn)項(xiàng)目，而且需要認(rèn)真研究對運(yùn)營效益產(chǎn)生重要影響的配套工程與措施，以充分發(fā)揮已建設(shè)施的功能。例如，增強(qiáng)地鐵與周邊用地銜接緊密性的車站出口，調(diào)節(jié)港口集裝箱車輛交通脈沖式波動(dòng)的停蓄車場地等。通過修復(fù)系統(tǒng)瓶頸的方式，釋放前期建設(shè)項(xiàng)目的潛能。

與沿線土地開發(fā)的不協(xié)調(diào)，往往是軌道交通客流上升緩慢的重要原因。綜合交通十四五發(fā)展規(guī)劃中的項(xiàng)目安排，要充分利用國土空間規(guī)劃正在編制的條件，吸取以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，注意交通建設(shè)與土地開發(fā)在推進(jìn)節(jié)奏上的協(xié)調(diào)，既要避免滯后，也要避免過于超前。

4.      協(xié)調(diào)交通系統(tǒng)正常態(tài)和非常態(tài)運(yùn)行的關(guān)系

本次“戰(zhàn)疫”過程中，也暴露出交通運(yùn)輸系統(tǒng)大規(guī)模疫情防控中的問題，發(fā)現(xiàn)了在抗擊疫情擴(kuò)散應(yīng)急管制期、疫情管控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)雙重任務(wù)的過渡期中，交通系統(tǒng)存在的一系列短板。

高速公路系統(tǒng)構(gòu)成了國家和區(qū)域?qū)用娴墓分鞲?，在防止疫情擴(kuò)散的應(yīng)急管控期間，封閉高速公路出入口，產(chǎn)生了阻斷疫情擴(kuò)散的良好作用，但同時(shí)帶來應(yīng)急運(yùn)輸組織不暢等方面的問題。在疫情管控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)雙重任務(wù)的過渡期，高速公路與地方的連接接口僅限于“車輛出入口”，造成只有“開-關(guān)”兩種狀態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)適度控制人員接觸的同時(shí)，保障物資流動(dòng)通暢的兼顧要求。在綜合交通十四五發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)該盡量考慮采用節(jié)點(diǎn)運(yùn)輸模式和甩掛運(yùn)輸模式的中轉(zhuǎn)銜接接口與高速公路系統(tǒng)的整合（例如拓展高速公路服務(wù)區(qū)的功能），建設(shè)人員接觸可控的貨物運(yùn)輸系統(tǒng)保障設(shè)施。

另一方面，小、散、亂、差的卡車運(yùn)輸行業(yè)在疫情防控期間受到很大沖擊，暴露出一系列問題，B2B物流保障能力成為復(fù)工復(fù)產(chǎn)階段的瓶頸。在此背景下，運(yùn)輸組織平臺(tái)企業(yè)顯示出未來更大發(fā)展前景。但目前這類平臺(tái)企業(yè)在數(shù)據(jù)大范圍聯(lián)網(wǎng)、客觀信用體系建設(shè)、“人-車-貨-場”整合能力等方面“尚在途中”，亟待相關(guān)市場規(guī)則確立和包括金融在內(nèi)的政策支持。

為防控重大疫情傳播進(jìn)行城市封閉的情況下，為保障城市必需服務(wù)的應(yīng)急交通組織問題，也應(yīng)該納入綜合交通十四五發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容之中。建立“平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急運(yùn)輸車輛組織和管控系統(tǒng)，需要提上議事日程。

總體來看，省市級綜合交通十四五發(fā)展規(guī)劃處于社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型期，必須克服因循守舊的規(guī)劃編制思想，思考一系列新問題。